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推动新型城镇化 促进城乡一体化
作者: 发布时间:2014-01-05 来源:中国城乡一体化推进网
 

中国城镇化高峰论坛暨全国城郊经济六届三次年会会议综述

  十八大以来,中央逐步将新型城镇化作为未来推动经济发展、社会经济转型和城乡一体化的战略支撑点加以推进。这使得新型城镇化迅速成为各地方、各部门和理论学界共同关注的热点,同时也成为全社会高度关注的焦点。

  为贯彻中央精神,全面总结我国城镇化发展的经验和教训,深入分析当前我国城镇化存在的问题及面临的机遇与挑战,思考和展望未来我国城镇化的方向和路径,2013年8月31日-9月1日在福建省厦门市召开了中国城镇化高峰论坛暨全国城郊经济六届三次年会。本次大会的主题是:深入贯彻落实党的十八大会议精神,推动新型城镇化、促进城乡一体化与转变发展方式,注重区域特色、保持和谐稳定。

  本次会议由中国城郊经济研究会、国务院发展研究中心农村经济研究部、福建省厦门市发展和改革委员会、厦门大学主办,由北京大成律师事务所、北京大成(厦门)律师事务所、厦门大学法学院承办。会上,韩俊、余斌、李兵弟、康涛、王忠德、徐小青、谢扬、包永江、郭光磊、赵燕箐等领导和专家围绕如何正确理解新型城镇化、当前推进新型城镇化面临的关键性问题、如何提高中国城镇化质量以及新型城镇化背景下应该建立怎样的城乡关系等问题做了专题报告。在两天的会议期间,与会专家就新型城镇化相关问题进行了充分的交流,在一些方面达成了共识。总体来看,会议研讨的情况以及主要观点如下:

  一、对过去城镇化道路的总结与反思

  对于过去的城镇化道路,与会专家进行了客观的总结,在充分肯定取得成绩的同时,也对城镇化过程中存在的土地依赖、粗放发展、空间布局不合理、缺乏人文关怀和未能处理好城乡关系等问题进行了反思,总体上,与会专家对于不能继续走粗放、过度依赖土地财政、缺乏城乡统筹、不以人为本的旧城镇化道路的认识基本达成了一致。

  国务院发展研究中心副主任韩俊指出,近年来我国城镇化水平稳步提高,城镇化率从1990年的22%上升至2012年的52.57%,预计2020年城镇化率将达到60%左右,2030年将进一步达到66%左右。但是,由于与城镇化发展相关的土地制度、公共服务制度、户籍制度和融资机制等改革滞后,城镇化蕴含的巨大内需潜力难以充分释放,尤其是土地制度改革,将是城镇化绕不过去的难题。长期以来,土地红利一直是推动我国城镇化的重要动力,甚至可以说是我国财政体系的支柱和经济增长的关键。但是近年来,随着城镇化进程的不断推进,以及城乡发展不均衡问题的加剧,我国城镇化人多地少的矛盾进一步显现,尤其是在较为发达的东部沿海地区,大城市的人口密度激增,带来了交通拥堵、空气污染等一系列城市病。此外,当前的城市化道路是粗放的,土地利用效率低下、空间布局不合理等问题也十分突出,造成了资源的极大浪费。

  中国城郊经济研究会名誉会长包永江认为,过去的城镇化的问题归纳起来主要有四大类:一是东部、中部、西部产业布局失衡,城市超载运行,导致成亿农民工“民工潮”。二是2.6亿农民工队伍至今无法融入城市实现市民化,0.6亿留守儿童在农村失去关怀和照顾。三是产业失调。农业劳动力队伍的空壳化、兼业化、高龄化。四是社会矛盾尖锐化,维稳成本急剧上升。这些问题使得传统城镇化不可持续,对这些问题不应淡化、回避、粉饰。

  国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为,中国过去三十多年的经济增长,土地起着非常重要的作用。虽然我们一直实行最严格的耕地保护制度,但为了保证经济增长,1996年到2010年全国建设用地面积还是增加了7410万亩,年增幅为16.9%。三十年来的土地供应量和整个GDP增长高度相关。过去城镇化的推进基本是靠土地资本化完成的,实际上是靠土地的低成本推动了高速工业化,靠低价征地和政府独家供地,保证了推动工业化竞争,保证了土地用地的低成本。从城市化的路径上看,过去的城市化是双轨并行的城市化:一类是政府主导的城市化,另外一类是农民自发自动的城市化。政府主导的城市化带来了城市的蔓延、征地成为获得城市用地的主要途径、城市的建设资金过于依赖土地出让金和抵押融资等问题,结果就是城市化“要地不要人”,整个就业结构的转型滞后于产业结构的转型,以及高度依赖土地带来的严重的经济风险和社会风险。而农民自发城市化也面临着人口过度集中于狭小的法外空间、形成政府主导房地产市场外的灰色房地产市场、村组织公共服务负担重等问题。

  二、对新型城镇化的理解和新型城镇化的实现路径

  对于如何理解新型城镇化以及怎样推进新型城镇化,与会专家分别根据自己的专业知识和个人理解角度进行了探讨和交流,普遍同意新型城镇化作为中国未来发展的重大战略机遇,必须坚定地加以推动。同时对于新型城镇化问题的复杂性、在新型城镇化过程中必须坚持的以人为本、必须同时推动社会经济转型、必须充分尊重农民主体地位等基本理念等也形成了共识。

  韩俊副主任指出,新型城镇化为我们解决三农提供了一个新的机遇。但是新型城镇化推进的过程中遇到的问题比以前20年要多得多,难得多。核心就是人、地、权的问题。如果这三个问题不解决好,新型城镇化对农民而言可能是一个痛苦的过程,他们可能还要为今后继续快速城镇化付出更高的代价。所谓新型城镇化最根本就是农民可以共享城镇化成果的城镇化。不单是以它的劳动和就业,更多的是用它资产和权益来共享中国城镇化的成果,只有这样的城镇化才是真正的城镇化。此外,在人口聚集的过程中我们还应当构建一个科学,合理的城镇化的空间格局。

  包永江认为新型城镇化“新型”的含义是比较广的,应该包括创新、调整、充实、提高、制度化建设等等。但是,对过去城镇化存在问题的自我矫正应该作为新型城镇化的首位,并且作为衡量是否有别于传统城镇化的主要标准,也就是“四个如果”的标准:即到2020年或2030年,如果东部、中部、西部地区产业布局的失衡没有改善;如果成亿农民工还是没法融入到城市实现市民化;如果从事农业的劳动力大军还是以老弱妇幼为主,高素质、现代化的专业务农大军还是没有形成;如果社会矛盾持续尖锐化,群体性事件发生率仍然居高不下,那么这样的城镇化就不是新型城镇化。

  国务院发展研究中心农村经济研究部巡视员、中国城郊经济研究会副会长谢扬认为,对于新型城镇化实质的理解,要从三方面看:一是要全面深入理解下一步中国的城镇化发展是我国经济发展最大的内需,它包含了发挥改革在推进城镇化中最大红利作用、加快形成新的经济社会发展方式的主要发展空间、探索最终打破我国经济社会二元结构的根据出路。中国城镇化从来没有真正的过热,所谓国内出现阶段性的过热实质是土地城镇化进程超过了人口城镇化进程,依然是过去城镇化滞后于工业化的又一种表现形式。二是当前积极推进城镇化可以理解为解决城市化区域中的二元结构问题。当前必须高度关注城乡二元体制结构的制约。积极推进城镇化实质是近中期重点解决已经进城的1.53亿农民工的城乡统筹问题,也就是解决目前突出的城市化区域中的二元结构问题,这与过去地方上以推进土地扩张为主的所谓伪城镇化具有本质区别。三是要认识到农民工集中区域是城乡统筹的重点,未来必须首先集中力量解决这一区域的统筹发展问题。

  谢扬副会长认为,积极推进城镇化,应着重发展都市圈,城市群和城市带。这里面要注意区分两类小城镇:一类是全国都市圈、城市群和城市带里的小城镇,一类是中西部偏远农村地区的小城镇。2011年公布国家“十二五”规划已经明确提出了城市化地区概念,与此配套的主体功能区规划在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,并明确了各类的范围、发展目标、发展方向和开发原则,这与日本将国土开发划分为城市化地区和非城市化地区的方法类似,这种方法是值得新型城镇化规划借鉴的。

  中国城郊经济研究会副会长高焕喜指出,城市化实际上就是城市形成的过程,就是乡村社会向城市社会转移的过程。城市化的本质是生产生活的城市化,所以我们应该特别关注城市生产生活条件。城市化首先是产业转化,其中人口转化是关键,也就是人口生产生活条件的转变和综合文明的提升,这是衡量城市化质量的根本标准。而生产条件的转换需要产业、耕地、现代化生产手段和生产条件的支撑;生活条件的转换,就要求老百姓有收入、有满意的公共服务。因此,中国新型城镇化的道路可以概括为一是公路的延伸。二是发展一批重点小城镇。三是建设社会主义新农村。我国城镇化的误区主要表现在为建城而建城、造城、摊大饼,往往带来政府负债加剧和影响社会安定。

  北京农村经济研究中心原主任,中国城郊经济研究会常务副会长焦守田指出,今天城镇化发展有两个明显的特征,一方面是政府投入大量资金建好了城,结果农民没有受益,只能给别人看;另一方面有的地方自己走出了一条道,农民受益了,可上级领导和权力部门却不认可。其根本原因在于,我们的政府没有摆正自己的位置,没有弄明白我们搞城镇化的目的。未来的城镇化要让政府摆正位置,要突出农民的主体地位,让农民参与、让农民受益,只有这样才能缓解矛盾,也有助于降低成本。

  厦门市规划局局长赵燕箐认为,城市和农村的真正具有可比性的差别就是公共服务,如果没有公共服务,不共享基础设施,就是聚集再多的人也不是城市。城市化的核心问题是资本积累模式、城市公共基础设施建设的差别,归根到底是税收财政出了很多问题,目前我们地方政府普遍采用土地财政模式,我们的消费模式也必须与这种积累模式一致,这是造成当前主要问题的根源。实际上,城市的公共服务不可能是免费的,一定要支付一定的成本,因此,从长远考虑,我们必须思考作为个人的积累模式。

  赵燕箐局长认为,当前对于新型城镇化理解存在几个误区:一是关于户籍问题。很多人认为户籍是最大的制约因素,将中国的城镇化慢归因于户籍没放开。这种理解是错误的,户籍制度就是取消了也不解决问题,因为中国的公共产品的提供和其他国家不一样,中国采用间接税为主直接税为辅的模式,直接税占的比例非常小,大概只占6%,所以提供公共服务的时候就必须顾及范围。二是关于农地入市问题。农地应该入市,但对于农村一定要区分区位,远郊的农民和近郊的农民是完全不一样,近郊的农民是有公共服务的,远郊的农民是没有公共服务的,这是两个模式。现在近郊的农民已经充分享受了城乡发展成果,真正的被剥夺利益的是远郊补偿不够的农民。因此,不加区分地允许农村土地上市是不合理的。如果允许近郊的土地上市流通,其后果必然导致城市化丧失动力,近郊的农民会一夜暴富,无端获益,而远郊农民,赤手空拳,贫者益贫。

  大成律师事务所成都分所合伙人房建委常委姚宗国认为,在城镇化进程中加强法律制度建设应当从四个方面入手:一是要大力的推动基础制度的顶层设计,重新审视和修改法律制度;二是要大力保护公民的自由权,财产权和发展权;三是要积极推进政府管理体制改革;四是要加快社会法制体制管理,还权于民,还权于社会。

  三、关于当前推进新型城镇化的总体经济形势

  对于当前推动新型城镇化的整体形势,部分专家进行了全面、深入的分析,做出了自己的判断。

  国务院发展研究中心宏观经济研究部部长余斌认为,我们目前处在一个十分关键的增长阶段转换期。主要表现在四个方面:一是人口结构发生了根本变化,人口红利逐步消失。早在多年前中国人口结构已经发生转折,劳动力市场已经出现供不应求和成本大幅上升的过程。这对我们国际竞争能力和国家经济发展必然也会产生深远的影响。二是区域发展结构发生了根本变化。2007年以后,东部地区一直是中国经济增长最缓慢的地区。三是中国经济增长点发生了根本变化。这些年以来,我们的土地、能源、原材料、资金成本、劳动力成本大幅度上升,加上人民币升值,在相当程度上削弱了中国工业成品的国际竞争能力。四是从经济增长趋势来看,我国经济正处于从接近10%的高速增长阶段向7%左右的中速增长阶段转换的关键时期。这个转换将是一个十分关键的时期,如果能够成功的实现从高速增长阶段向中速增长阶段的平稳阶段,我们就能够实现全面小康社会的目标,也将为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定良好的基础;如果我们不能实现增长阶段的平稳转换,那么我们必然会陷入经济衰退。面对这样的形势,必须从三个方面入手:一是要努力实现增长动力的转换。要重点解决老百姓没有钱可花、有钱不敢花以及收入分配两极分化的三个问题。二是要形成新的竞争优势,这就需要我们在建设创新型国家上迈出新的步伐,在高科技含量产品的过程中形成我们新的竞争优势。三是要重新寻找并建立新的平衡关系。在这过程中,城镇化是中国最大的内在增长潜力所在。中国经济本身所具有的速度效益型的模式短期内不可能根本改变。但如果继续像过去盲目地造新城,大规模的依靠政府的投资,很必然会带来地方债务的累积和更大的风险。

  余斌部长进一步指出,今年以来,增长阶段转换的特征日趋明显,旧的增长惯性不容低估,新的增长动力和模式尚未形成,市场预期不稳,下行压力增大。原有和新形成的矛盾相叠加,经济运行的不稳定性、不确定性超出以往。就宏观经济政策来说,宏观调控要坚持守住底线,以稳促进的思路,对经济短期下滑超出预期或财政金融风险出现激化的两种极端情况,应提前做好相关预案。积极防范和化解地方政府融资平台债务、房地产泡沫、严重产能过剩和影子银行等四大风险,以下半年将要举行的十八届三中全会为契机,切实推动关键领域改革,开启经济健康持续发展的新阶段,打造中国经济升级版。

  国务院发展研究中心农村经济研究部的刘守英副部长认为,新型城镇化当前面临着两大挑战:一是是否继续走靠低价征收和政府独家提供土地来保证城镇化的模式,二是怎样找到一个办法让进到城市的两亿多人能找到一套制度安排,让这些人到城市稳定的生活下来。也就是说,整个未来的城市建设的资金如果不靠土地出让和抵押融资,我们必须找到其他的政策安排,让未来的城市能够可持续的建设和发展,这是要解决新型城市化的核心问题。

  四、关于推进新型城镇化过程中城乡关系的构建

  就推进新型城镇化过程中应怎样构建科学的城乡关系,与会专家进行了热烈而又深入的讨论,在推进城镇化过程中必须构建更加平等互利的城乡关系、必须充分地维护农民的利益以及必须有效缩小城乡差距等观点方面达成了高度一致,同时也对一些细节问题进行了深入地分析和探讨。

  中国城郊经济研究会副会长李兵弟认为,中国不会没有农村,城镇化不是不要农村;中国不能没有农民,城镇化不是不管农民。我们今天城镇化取得了重大进展,但也处在一个十分关键发展的阶段。我们应当走以人为核心的、绿色低碳的可持续发展的新型城镇化发展道路。要从十个方面落实这一思路:一是新型城镇化发展一定要牢固树立城乡平等发展的基本理念;二是新型城镇化要把握城乡发展格局的空间特质;三是在新型城镇化的进程中,我们应该从我们本身发展的寻求变化和规律;四是新型城镇化要充分发挥城乡一体化小城镇的新作用;五是新型城镇化必须进一步提升小城镇功能;六是确立国家层面重点小城镇发展十年培育期;七是更加务实地抓好村庄规划;八是继续推进农村危房改造和人居环境建设;九是以发挥国家品牌建设作为工作抓手,包括国家级重点镇,国家历史文明名镇,特色景观旅游名镇等;十是要大胆推动重点小城镇发展的制度创新。

  谢扬副会长认为,深入推进新农村建设是新型城镇化的重要内容,如果没有农民积极性,深入推进新农村建设是没有意义的,也是不可能实现的。在新阶段建设社会主义新农村必须完成农村集体产权制度改善,但改革一定要循序渐进,这里面要注意几点:一是一定要注意维护基本经营制度;二是一定要注意保护农民权益;三是一定要注意把集体经济发展与市场要求结合起来。

  北京市农村经济研究中心主任、中国城郊经济研究会副会长郭光磊认为,要关注当前的城乡居民的收入差距变化的新趋势。从北京情况来看,一方面,农民收入增幅高于城市居民,但绝对差距依然是巨大的。另一方面,农民内部的差距正在不断扩大,由于北京是平原和山区共存,平原地区部分农民的收入水平大大超过城市居民,而山区农民收入低于4000元的村依然不少。这是一个需要重视的问题,我们现在总是强调让农民享受土地增值收益,但是在这个基础上,怎么能够让增值收益被更多的农民享受,怎么实现农民内部公平分配,而不至于造成农民内部的差距越来越大,这依然需要我们思考和探索。这里面需要从三个层面的考虑,一个是在集体经济组织内部怎么样实现农民的土地增值收益的共享。在这方面,我们现在在探索通过集体资产证券化的方式来保证公平。第二个是在集体经济组织和集体经济组织之间收益的平衡。我们正在探索乡镇统筹的基础上,保证规划村、拆迁村和保留村的利益共享的新机制。第三个是在全市范围内怎么实现土地增值收益的公平分配。这个我们在探索通过土地的税收或者专项基金的方式来解决,既要在集体组织内部做到平均分配,也要在征地范围内做到平均分配,其核心是保证农民财产性收入。

  郭光磊主任强调,中国的城镇化是我们二十一世纪世界上所面临的最重大的机遇。这么多人进入城镇,在人类历史上是前所未有的。当前解决城镇化面临的所有问题的关键和核心,是很好地解决三农问题。城市的发展要到郊区去找出路,城市病的解决要去农村解决,不围绕着农村开展工作是解决不了问题的。要实现人口资源环境的协调和可持续发展,必须解决好农村的土地问题、农民的增收致富问题和农业的科学发展问题,只有这样才能确保我们的城镇化不至于陷入拉美城市化的陷阱中去。

  五、关于推进新型城镇化过程中的土地制度改革

  推进新型城镇化过程中的土地制度改革是本次会议讨论的最大热点,与会专家对于此问题予以的高度关注,相关的讨论也十分热烈,相关观点也非常丰富。从总体上看,与会的专家普遍认为,新型城镇化过程中必须有效维护农民的土地权益,未来应当积极推动农村集体土地公平进入市场,积极推动征地制度改革和土地税收制度改革,促进土地收益的合理分配,让农民更多地分享土地经营的收益。

  韩俊副主任指出,虽然从某种意义上讲,土地制度对城镇化以及经济增长的推动力开始减退。从另一个角度看,土地仍是中国城镇化的推动力,需要土地红利的二次释放。事实上,尽管大城市土地资源紧缺,但在农村中仍有大量土地的利用效率非常低下,可以说,农村土地已经成为中国尚未完全货币化的最大资产。而随着土地制度改革,特别是土地流转制度的完善,土地所有权和经营权、使用权的分离,将使得这部分农村土地的价值开始释放,这不仅可以带动土地利用率和农业生产率的有效提升,更能够引导资源要素的再分配,无疑将成为未来中国经济发展最重要的制度性红利之一。而对于城镇化来说,土地红利的释放亦有利于提高农民的收入水平,并加速农民的市民化,极大地促进我国城镇化目标的实现。

  对于土地制度改革,韩俊认为,虽然土地制度改革势在必行,但作为民生之本、发展之基,改革显然需要循序渐进,以免欲速则不达。在此过程中,必须确保农民的利益不受伤害,否则一旦农民失去土地依托,将会对其生活乃至社会稳定产生负面影响。而且,对我国来说,虽然目前52%的城镇化率远落后于工业化水平,但中国人均耕地面积亦仅相当于世界平均水平的40%左右,仅关注推进城镇化而忽略农业生产,显然将影响经济发展和社会稳定。目前土地政策改革有五个主要目标:一是就是确保土地拥有者的权利;二是真正要下决心改革强制性的征地制度;三是促进农业和城市的土地更加节约有效的使用;四是创立使土地可以作为一方土地可持续税收来源的体制机制;五是要真正建立符合社会主义市场经济的完善的土地法。

  包永江认为,当前的土地征用矛盾已经成为社会矛盾和群体事件最集中的源头之一,根本的原因在于政策制定者对马克思级差地租理论的曲解并由此指导决策和法律制订(包括宪法中有关条文制订),从而在土地征用和开发中,把作为土地所有者的农民排除在土地开发和级差地租的分配、再分配范围之外,这实际上是对农民权利的一种剥夺。我们实行新型城镇化,要防止利益驱动下的“推诿”、走老路,要防止继续火中取栗打着新型城镇化的旗号掀起盘剥农民权益的新篇章。要以马克思主义理论体系为指导,充分发挥我们具备的“集中力量办大事”和“自我矫正”两大优势,实施的后补偿战略,采取强有力的措施,尊重、维护和补偿上述群体被损害的应有权益。这其中关键是认识问题,只要认识解决了,其他问题是可以解决的。对于土地制度改革,他认为,要通过有序地加快东部地区产业向中西部地区的梯度转移以减轻企业对级差地租的负担和农民权益被侵害的问题,对于征用土地上的基础设施投资应采用征收级差土地税来解决,要严格控制住对宅基地强制、掠夺性的变相征用。

  谢扬副会长认为,当前,个别地方利用城市的扩张的机会,盯上了农民的土地,特别是农村的宅基地。这依然是以解决城市自身问题、以城市为中心的旧思维。目前我国的土地制度改革尚未找准方向,对现实问题即利益格局调整尚未有可行思路实现共识,可以说破题的时机尚未到来。现行城市土地制度自身充满矛盾,去除现行土地制度弊端导致必须稳妥,未来的方向是要走让现行土地制度逐步消亡的道路,特别是要让耕地的征用制度逐步废止,寻找城乡非农建设用地一体的市场化出路。应当把注意力转移到研究金融改革上来,在土地制度还难以破题时,寻找可行的解决办法。

  郭光磊主任认为,当前我们有很大一块的农村资产并没有进入到城乡市场,这就是我们农村的集体土地。以北京为例,去年农村集体账面资产4500亿,但这4500亿资产并不包括每个农民所拥有的土地、山林、水面等资源,就是农村的集体土地。其实集体资产的价值远远大于国有资产,北京有1200平方公里的农村集体建设用地,这些集体土地由于进入不了市场,无法进行流通,就无法产生它的价值。目前我们实现资产价值的方式主要是国家征地,拆迁补偿,制度限制了这些土地市场价值的发现,这一方面使得农民拥有这些资产但实现不了市场价值,但另一方面也意味着我们还有很大的空间去开展改革,来实现这些资产的价值。问题的关键在于,我们怎么样在建设社会主义市场经济大的背景下,通过制度创新和体制机制创新实现农村集体资产的市场价值。当前已经进入到快速城镇化阶段,如果等着制度创新,法律修改,很多工作就会错过最佳的时机,所以我们首先要积极、充分地挖掘我们制度的潜力和空间,同时借助证券化,信托化等金融手段架起农村土地和市场的桥梁,这种方式在目前看来是更可行、更现实的做法。未来应当围绕着首都经济的总体发展的要求,以保障农民利益维护农民资产权益作为根本目标,建立产权清晰的土地经营体制,按照乡镇统筹的思路,逐步探索实现农民土地平权的科学路径。

  国务院发展研究中心农村经济研究部的刘守英副部长认为,城镇化实际上已经告别了土地低成本的时代,如果不能找到新的路径,整个中国靠征地推动城镇化的进程将难以进行下去。解决这个问题,一是可以借鉴台湾城市更新的办法,将现在城乡结合地区农民手上一定比例的土地拿出来和政府进行合作开发,做市政建设,同时让农村保留一定的土地参与城镇化的建设,从现在的征地城镇化建设变成合作开发过程,避免了现在政府和农村之间面对面的冲突,这样也使农民保留一定的土地参与城镇化进程,化解农村和政府之间的矛盾。二是调整用地结构。中国土地制度现在最大的问题不是总量问题,是结构性问题,要调整现在这种为了保证出口导向的工业化,而将过量的土地用地配置给工业用地,要把过高的工业用地调配过来作为城市用地。三是广大的城乡结合部地区法外土地怎么进入市场。无论是大城市还是中小城市,两轨合一的核心就是城乡结合部的法外土地能否进入整个城市统一的土地市场,这是我们现在面临的非常巨大的挑战,从地方的实践来看,要保证这些法外用地进入城市用地的空间,非常重要的一点就是城市的整体规划,首先应该将法外的土地纳入合法的城市土地用地空间。

  刘守英认为,未来农村土地制度创新的核心是要解决集体土地平等入市的问题,让集体土地和国有土地进入同样的平台来进行交易,例如城乡结合部地区的宅基地、集体经营性用地应该可出租、出售和抵押,和国有土地一样同等进入市场。当这些土地进入市场的时候,要实现和国有土地之间的平等,要考虑对集体的建设用地征收土地的增值税,通过税收来调节集体建设用地和国有土地之间的平衡问题,避免集体建设用地对国有土地可能产生的冲击。此外,还要深化土地和户籍制度改革,促进生产要素在城乡的优化配置与流动,实现稀缺土地资源的节约集约利用和农村人口分享城市化成果的机会,实现可持续的、健康的城市化。

  北京市农村经济研究中心原主任赵树枫重点关注了当前城市土地一级开发的路径选择及其所受到的土地制度限制。指出北京城乡接合部的土地一级开发有三条不同的路径:一是政府通知、开发商操办、农民被动的城市化;二是规划指导、农民自主建设的城市化;三是政府主导、农民主体、城乡统筹的城市化。未来推进城市化的关键是要依靠农民、推动农民主动参与城市化,但这受到当前土地制度和规划制度的严格限制,必须有所突破。据此,他建议北京市委应借助群众路线教育实践活动,就如何推进城乡结合部村域城市化的问题进行专题调研,推动土地制度的法律创新和政府规划审批职能的转变。

  大成律师事务所高级合伙人,房建委副主任、厦门分所主任郭宏清在比较了厦门翔安区和杭州余杭区等地在预留发展用地开发模式之后,提出几点启示:一是关于社区开发主体的设定。设立资产管理公司目前在现有的法律规定框架下没有依据。二是在用地发展指标方面,应该弱化人均的概念,强化发展用地归属村集体所有的概念。三是应该完善、细化发展用地选址、规划、用地手续及代建机制。四是现有在农村合作股份社在开发建设过程中,应当尽量将原有的资产跟现有人均的集体资产进行切割,单独的分块管理。

  六、关于推进新型城镇化过程中的体制机制创新

  关于推进城镇化过程中,在公共服务、财税改革、农村金融、投融资体制、资本市场、城镇及社区管理、政治文明建设、产业重组等领域如何开展体制机制创新,如何推动农民市民化,与会专家分别从不同的角度进行了讨论交流,提出了很多新的观点和建议。

  韩俊副主任认为,对于户籍制度的改革可以说现在已经在政策和学术层面基本达成了共识。户籍制度改革的一个正确方向就是要让农民在享受城镇各种公共服务的同时不必退出他农村的承包地和宅基地。我们的户籍制度改革的基本思路就是公民的福利跟公共服务要跟户口制度脱离联系。中央已经明确,农民在城市落户之后,获得户口以后是不是放弃农村的承包地和宅基地要尊重农民的意愿。目前户籍制度改革受到了财政政策的影响。如广东现在是实行居住证管理。从2010年到2011年通过积分落户已经有70万人,但这70万人大部分是农民工中的白领,真正的农民工很少。其原因在于我们的财政转移制度跟城镇人口挂钩,我们的财政转移制度还要进一步创新。推行户籍制度改革,推动中国农民的市民化的思路总结起来有四个基本原则,一是要就业支撑。二是渐进转移。三是保留地权,四是居住户权。

  包永江认为,农民工市民化难是对社会(人口)扩大再生产理论的忽略。马克思在《资本论》里提出,再生产过程中农村人口的相对过剩和向城市及非农产业转移,这个是一个规律。改革开放以后,中央两个“一号”文件里提到,如果不让农村的剩余劳动力向城市转移必然会引起农业经济的萎缩。人口和劳动力的扩大再生产,包括了劳动者衣食住行医疗教育和子孙的教育。马克思从社会再生产得出的是一个震撼世界的革命性结论:“在社会化大生产和生产资料的资本主义私人占有之间矛盾不可调和并必然导致无产阶级的相对和绝对贫困化和社会阶级矛盾的尖锐化。这个结论是资本主义在创造空前现代生产力同时,也创造了自己的掘墓人——无产阶级。我们在农民工融入城市方面所表现出来的很多问题,从根本上说,是政策制定者受城乡分割二元理论影响,从一开始就没将其视为社会扩大再生产必不可少的部分来看,从思想认识上是对马克思社会(人口)扩大再生产理论的忽略,值得警惕。

  谢扬副会长认为,中国城镇化高速增长已经不可阻挡,因此,经济发展核心、体制改革的重点应该放在如何使这部分人能够更好的融入城市社会。哪里是农民工集中的区域,哪里就是经济发展方式的转型和可持续发展的重点,也是城乡统筹的关键区域,这样的区域往往是进入郊区城市化进程的地区,是未来中国持续增长的中心,是都市圈,城市群或者城市带中最具活力区域。我们必须充分意识到原城市体制中排斥三农的错误趋向的严重性,必须在财政资金充裕时尽可能向三农倾斜。

  厦门市规划局局长赵燕箐认为,没有教育,没有公平保障的住宅,就无法实现城镇化。首先,人的城市化要把教育放在首位。当前农民进城后,和城里人最大的差异在于职业素质,因为人是有劳动力资本的,城里可以通过教育获得可持续收入,也就有了长期的信用,其劳动力资本就高,农村人最主要的问题就是公共教育支出不足,所以在这方面就处于劣势。如果中国城市化失败,一定不是出在土地财政上,而是出在教育失败。应加强农民的职业教育,教农民在城市里怎么谋生。对于教育的成本,应当由中央负起主要的责任。其次,应当通过不动产把劳动力的资产凝结下来,通过先租后售的方式,使第一代农民工在城市里住下来。这样就等于农民参与了这个城市的土地升值,就可以把劳动力的不动产凝结下来,这是劳动力的资本化和变现方式。现在缩小贫富差距,最好的办法不是提工资,而是让大家拥有资产,因为现在只有资产才跑得过CPI、M2。如果可以通过土地补贴或者劳动力补贴来解决这些基本的保障,农民是否解决户籍问题也就不那么重要了。

  广西政府发展研究中心副主任,中国城郊会常务理事崔忠仁从分析法国大革命前后法国民主意识的觉醒和政治文明的发展入手,对当前我国城镇化过程中的民主政治环境建设予以了警示,强调推进新型城镇化必须重视政治文明建设。他指出,随着生产力水平的提高,我国城镇化快速发展面临一系列的新课题和挑战:一是城市的发展,市民意识的觉醒。二是城市规模扩大,原有的管理体制机制已难以适应。三是阶层固化,社会流动受阻,这种状况影响了社会正义,加速了阶层间的矛盾。他指出,政治文明是我国进入城市文明生产力发生深刻变革,生产关系深化发展之后,对上层建筑领域发展提出必然性的要求,主要包括政治制度和政治观念两个层面的内容,在政治制度层面,主要表现为国家管理、结构形式,即政体或国体,如代制民主、选举制度、司法制度、政党制度、文官制度等等,其中民主政治制度的建立是政治制度文明的最重要表现。

  大成房建委副主任赵静就村镇银行在金融服务城镇化建设中的重要作用以及律师如何参与村镇银行在城镇化建设中的金融支持业务进行了探讨。她指出,村镇银行是我国城乡一体化大背景下应运而生的新型金融机构,具有广阔的前景,对支持三农起到了重要作用,是农村金融服务的重要新生力量。然而,村镇银行近年来也遇到不少问题,在产品及服务方面都亟待创新。未来村镇银行要想有所突破,必须要与时俱进,真正的深入基层,推出适合农村的产品,把村镇银行建设为田野上的草根银行。这需要积极推进金融改革,盘活土地资源,为进城务工的二三产业的农民提供创业基金,支持农民工草根创业和草根经济。此外,国家和政府的支持、监督和引导也是破解村镇难题的重要保障。她认为,村镇银行为律师参与金融服务提供了空间,也为律师参与金融服务空间提供了非常好的前景。

  七、关于推进新型城镇化过程中的基层探索与实践

  在推进城镇化的过程中,各地进行了大量实践探索,很多具有重大的现实意义,对于未来推进新型城镇化具有重大的参考价值。本次会议特别邀请了一些基层的干部、法律专家和企业家对近年来各地基层的一些典型的城镇化实践和相关改革创新的典型进行了介绍,使与会专家受到很大的启发。

  江苏省政协常委、原张家港市市长秦振华介绍了张家港市在城乡一体化方面的经验。他指出,张家港市在上世纪90年代初在全国率先提出了城镇化理念。张家港市的城镇化有四个特色:一是开放度高,对外贸易带动了全市的经济;二是在全国最早实施了城乡一体化规划,在全国第一个建立了农民的养老保险、实现了村村通公路等,农民得到了实惠;三是在全国最早提出环境保护的理念,张家港居住环境非常好;四是文明程度高,张家港市在推进城乡化的过程中以文化为内涵,始终把教育放在首位,在全国第一个做到地方财政20%用于教育,这保证了张家港市成为全国文明城市。张家港精神是被中央两代领导人所肯定的,已成为张家港人的精神财富。对于未来如何继续推进新型城镇化,他认为,新型城镇化要着眼长远,推进新型城镇化必须积极壮大产业发展,没有产业集聚的城镇化犹如无水之鱼;此外,还应当把农业现代化作为新兴城镇化的重要关键,大力推动农业现代化。他提出,未来城镇化的方向应当是工业企业向园区集中,农民向社区城镇集中,农民用地向规模化农业园区集中。

  原浙江省苍南县书记陈定模,介绍了龙岗镇从1984年起通过开展户籍制度改革、推动土地有偿使用,使原来的小渔村变成了中国的第一座农民城的经验和做法。他认为,当前的城镇化归纳起来有四个问题:户籍问题、资金问题、就业问题和土地问题。首先,户籍制度的改革是实行城镇化建设最重要的环节,应当逐步放开户籍制度;其次,城镇化的资金问题应通过两个途径解决,一个是通过国家土地出让收益解决一部分,另一个是通过农民土地权益流转,分担一部分;再次,农民进城后的土地问题的解决可考虑远郊地区农民按当地的土地价20%-30%来计算地价,通过类似地票的方式,用宅基地置换城市住房;最后,对于就业问题不能总是用计划经济的思维来对待市场经济的社会问题,就业问题不需要政府去考虑,应该像李克强总理提到的“把政府的手放进口袋里”,只要政府提供高效便利的公共服务、尽可能提高行政效率,帮助农民转型成为一个产业工人或者私营企业家,这个问题就解决了。对于城镇体系建设,他认为,应当让大中小城市协调发展,鼓励农民就近城市化,让城镇化回归自然的状态。

  大成长春分所高级合伙人、大成房建委常委高树成律师,就吉林省开展的土地收益保证贷款创新的融资模式的相关试点工作进行了介绍和探讨,并对以土地承包经营权融资模式谈了自己的看法。他指出,吉林省通过将土地成本经营收益试点抵押的方式,解决了农业现代化过程中面临的土地规模化经营、资金瓶颈和土地资源活化等问题,实现和维护了农民的土地权益,得到了中央领导的认可和鼓励,是值得借鉴的农村土地和金融制度创新。他认为,以土地承包经营权的融资模式,对于土地制度改革乃至我国的物权法的完善和落实都具有重要的意义。

  华润集团副总经理朱金坤认为,企业作为社会的重要组成部分,是推进城镇化的重要力量之一。城镇化对解决中国的三农问题、实现改革开放新的突破具有重要意义。新型城镇化的核心是人而不是城,要通过城乡一体化和公共服务均等化来实现“人的城镇化”的思想。2008年华润集团开始到贫困地区、革命老区建设希望小镇,希望通过参与新农村建设和农村城镇化建设的方式,努力为中国的城镇化发展探索一条心路径、寻找一种新模式。经过五年的探索和努力,目前已建成广西百色、海南万宁等希望小镇,希望小镇所在之处,初步改变了中国延续了数千年的传统乡村版图,使得原本贫穷落后的乡村面貌焕然一新。华润五年来的探索实践,具有一定的独特性,从企业视角为城镇化建设提供了一个样本。目前,很多大型企业纷纷表示希望学习这种模式,为社会做出贡献,这是一种正能量的传递。

  大成南昌分所王福春律师介绍了在中国城镇化建设中土地一级开发的概念和模式,以及运作流程中的主要法律风险,并在此基础上就土地征收目前的要件、征地补偿分配、农资担保问题三个主要法律问题,作了一些法律分析和实务操作经验的研讨交流。

  在会议过程中,中国城郊经济研究会还通过了年度工作报告,完成了年度理事增补调整工作。经过两天的会议交流,与会专家充分表达了思想,就如何认识和理解新型城镇化、如何推进新型城镇化、在推进新型城镇化的过程中如何正确地处理城乡关系、如何开展土地制度改革和体制机制创新以及基层实践的经验等问题进行了深入的交流和研讨,在很多方面达成了共识,向社会和学界传递了清晰、理性的信息,对今后我国新型城镇化推进工作具有重大的意义。

  
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